全球化機會與挑戰下,公共政策的新思維
整理:劉武雄 月刊理事

壹、 前言

全球化給台灣帶來的機會和成功,也會帶來挑戰和困境,我們要認清全球化的本質,在全球化的機會中創造最大的成功、提升整體競爭力,增進國民的福祉。全球化給台灣帶來機會和成功的同時,也會帶來挑戰和困境。全球化由於它的多元性、開放性、資訊對稱透明,市場應變迅速,將會對於國內階層在分配的過程中造成深刻的後續效應。

貳、 政策思維-興利

A. 多元經貿與金融創新的積極並進

是在全球資源分配定位的最新秩序下,進行與不同經濟體多邊及雙邊的貿易投資,開展符合現實而並具開創性的經貿關係,並在全球資本與資訊充分流動與交換下、能夠有效率的參與全球金融市場。

a. 多元經貿

 臺灣在2002年加入世界貿易組織(World Trade Organization, WTO),成為WTO第144個會員。但「杜哈回合」(Doha Round)自由化談判進展不順,時程一再延宕,多邊體制轉為推動雙邊/複邊結盟,開始建構雙邊/複邊區域貿易協定。

 2009年,全球實際上共有176個已經生效的區域貿易協定,這些區域貿易協定,絕大部分是「自由貿易協定」(Free Trade Agreement, FTA)。

 區域主義的興起使臺灣產生了邊緣化的問題。

 過去,由於兩岸關係緊繃,臺灣的國際空間受到打壓,在區域整合方面無法突破,只與巴拿馬、瓜地馬拉、尼加拉瓜、薩爾瓦多及宏都拉斯等五個中美洲邦交國簽署FTA,對於臺灣所能創造的經貿利益,非常有限。

 新政府上任後,兩岸關係不但明顯改善,簽署金融備忘錄(MOU: Memorandum of Understanding),也展開經貿合作架構協議(ECFA)的相關談判,未來在兩岸關係持續改善下,積極參與區域經濟整合為臺灣未來的必然方向。

b. 多元經貿-世界貿易組織與關稅暨貿易總協定

 關稅暨貿易總協定(GATT)為一多邊的國際貿易協定,而非一組織體
 關貿總協的主要貢獻在降低關稅及其他貿易障礙,促進無歧視之國際貿易體制
 世界貿易組織(WTO)並於1995年正式成立,取代關貿總協
 世界貿易組織有超過149個成員,另有許多國家與地區希望加入此一多邊貿易組織

 我國與中國大陸於2002年正式加入世界貿易組織,加入國際貿易組織後,雖有助進軍國際市場,但國內市場的開放也將面臨重大的衝擊

c. 多元經貿-歐洲聯盟

 1967年成立「歐洲共同市場」,有12會員國

 1990年簽署馬斯垂克條約(Masstricht Treaty,歐洲聯盟條約),同意成立歐洲聯盟(European Union),1993年正式成立,1995年會員國增加到十五個

 歐盟包含27個國家,總人口是4億9千萬,為世界最大貿易實體,為全球第二大經濟體

d. 多元經貿-北美自由貿易區

 1994年北美三國(美、加、墨)成立的自由貿易區被視為全球唯一可以和歐聯相較的經濟體

 北美自由貿易協定主要目的在促進區域內之貿易投資,及強化各締約國在國際市場的競爭力

 自由貿易區的成立,將使美國企業在亞洲設立的工廠或委託代工的訂單轉回到墨西哥,美國的投資中心亦將由亞洲轉向北美

e. 多元經貿-亞太經濟合作會議

 APEC為我國自退出聯合國後參與層級最高的國際性組織,2002年有包含我國與中國大陸在內的21個會員國

 亞太經濟合作會議本質上是一個區域性的經濟合作組織,成立之初是作為一個地區諮詢機構,以便在日益盛行的保護主義下,更有效的因應新的國際貿易局勢

 APEC定位為純經貿諮商的合作組織,以經濟議題為主,但近年來也有非經濟的議題出現

f. 多元經貿-東南亞國家協會

 印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、汶萊、越南、寮國、緬甸、柬埔寨
 維繫東南亞地區的穩定與和平、促進經濟成長與社會進步

 推動東南亞自由貿易區(2011)

 東協加一(中國大陸)

 東協加三(中國、日本、韓國)

g. 多元經貿-整體策略

 以兩岸ECFA作為臺灣參與區域整合的敲門磚

 強化並擴大兩岸合作

 推動「臺灣製造/設計」等標章或品牌的建立

 讓企業根留臺灣

h. 多元經貿-結盟對象

 應以東協為優先洽簽FTA的對象

 優先考慮其他中國已簽署或生效的FTA對象國作為洽簽對象

 以美國為另一主要目標

i. 金融創新-提供金融創新的適當政策環境

 透過適當的制度創新,在充分了解銀行業界風險管理能力的條件下,修改或放寬部分金融監理要求的執行。

 持續優化金融監理方式,在短時間內對整個行業在某一方面的情況有較為全面性的了解與掌握,並將檢視的共同結果及時傳遞給所有受檢機構,以減少對銀行日常運作的影響,並讓他們相互借鑑。

j. 金融創新-活化金融市場

 執行金融政策應朝開放、自由、高效率及國際化方向努力,如境外金融市場完全自由化、境內金融市場逐步開放、積極擴大債券及股票市場規模、提升市場紀律及效率、推動證券市場國際化

 持續放寬外資投資臺灣資本市場的限制,對外資投資臺灣證券市場保有低度管理措施,提供吸引外資參與臺灣資本市場的誘因。

k. 金融創新-針對不同規模企業創新融資商品

 金融機構應深入掌握企業對金融服務的需求狀況,透過精細化管理和服務,為企業「量身定做」創新的融資商品,如抵押品及抵押方式創新,積極擴大抵押品範圍,充分利用企業擁有的股權、應收帳款、專利權、商標權、土地經營權等資產和權利,創新抵押類融資商品,甚至包括保險公司信用保險、多方聯保等擔保方式。

 銀行授信則以核心企業為切入點,依據上下游供應鏈關係,以業務自身的自償性特質為風險控管基礎,利用保證、票據、貨權質押等方法,在產銷環節上創新對企業供應鏈金融服務。

l. 金融創新-財務工程技術與設計的提升

 積極培訓與儲備高級財務工程人才、提升財務工程技術。

 與國外知名金融機構進行策略聯盟與財務工程相關之技術合作,吸收金融商品創新設計技術、提升避險策略與效率,以及整合和建置各種金融商品的風控平臺系統。

 國內金融商品的交易稅率缺乏國際競爭性,政府需在進行稅賦改革時,大幅降低相關稅率,才能深化國內市場並吸引外資參與國內市場。

B. 產業發展與環境永續的兼顧平衡

是在全球節能思維深化與環保意識高漲之下,提出策略性的產業發展佈局,使得產業發展能夠在經濟成長與環境永績的選擇中獲得平衡和動態調整。全球暖化所產生的節能減碳議題日益受到重視,歐盟已在2008年明確宣布中程減量計畫,亦即「20-20-20」計畫,目標是2020年減到1990的水準再減20%、提升能源效率20%、再生能源比重達到20%;在2009年12月舉行的哥本哈根會議,雖然只產生折衷式的五國協議,仍將會進一步推升全球節能減碳的趨勢。未來全球將朝節能減碳與環保等方向發展,全球經濟模式因此將有重大改變。臺灣不可能迴避此問題,尤其,臺灣的人均碳排放量在世界各國中長期居高不下,且與我國的生活形態、產業結構和管制規範等因素密切相關。

a. 政策建議-加強研發創新產業化

 近年來相當成功的A-Team案例則展現另一種具參考價值的「多元政策工具組合促成優質產業轉型」政策經驗。捷安特和美利達的A-Team,不僅提升了臺灣自行車產業的發展,而且也形塑了臺灣的自行車休閒文化。

 這利用經濟部所贊助的「二○一五年產業發展願景規劃」的成果加以描述,可稱為「技術領導者+軟性經濟創意者+生活型態先驅者」的組合。現在一般民眾已廣泛享受臺灣的自行車休閒文化,但是A-Team的成就卻是由企業的格局與策略,再加上多元的政策工具組合所共同促成的。

b. 政策建議-社會化的系統整合工程

 很多領域(如服務業、交通相關的綠能科技與生活科技)的創新中,只靠單一部會的研發投資或科技計畫很難產生創新的果實,因此跨部會整合重要性提升,特別是在聚合技術(convergent technology)與社會創新(societal innovation)等領域。

 我國在服務業發展方面,可能需要跨部會政策工具的相互搭配,和服務業進口與出口的有效組合。

c. 政策建議-加強研發創新之應用

 面臨低碳社會這種屬於「技術經濟典範變遷」層次的創新,全球未來的科技政策將著重於結合一系列技術和組織創新的綜效、產業組織的洗牌與重整、跨部門、經濟體系擴展的機轉以及社會組織的整體變革。

 同樣地,推動服務創新的政策重點,不是以生產導向為主,而是要偏向於配合社會變遷與生活型態的轉變,協助業者科技導入與運用,以產生新的營運模式,創造新市場空間和區隔與差異化的競爭優勢。

d. 政策建議-促成研發創新與社會創新

 目前國際科技創新的新典範也是強調研發與應用並重,例如,丹麥桑索島(Samso Island)之蛻變成「綠能島」,即被推舉為綠色革命典範。另外,中國大陸山東省日照市多年來秉持生態建市的理念,大力發展永續發展經濟,積極推行再生能源利用,已取得明顯成效,日照市分別在2007年和2009年獲得「世界清潔能源獎」與「聯合國世界人居住獎」。這種政策取向將可使一般民眾享受到科技創新的果實,甚至產生「體驗經濟」的創新成效。

e. 政策建議-著重系統整合、產生價值創造

 整體而言,臺灣現有的經濟發展模式有其侷限性,諸多公共要素的投入已趨於邊際生產力遞減。從這個角度來看,目前政府及民間的科技發展與科技創新,都必須著重於以系統整合方式產生價值創造和「體驗經濟」的創新成效。

 因此,我國的科技政策需要透過機制的設計,強化策略領域的規劃、執行的整合性,加強研發創新產業化/社會化的系統整合工程,強調研發、生產製造與應用並重,以促成產業/社會創新效益的發揮。

 未來我國的科技與產業政策的設計重點應逐漸跳脫創造新興產業的既有模式,而開始重視跨部會整合,利用系統整合的套裝政策,透過科技創新以引爆臺灣未來經濟/社會發展的可能新來源。

參、 政策思維-分配

A. 財政租稅及社會福利政策

如何在全球化提升總體競爭力之後所造成所得分配的不均以及貧富懸殊的惡化,關鍵在於如何建立公平的租稅制度及社會福利措施夠、透過適當的所得財富重分配機制,使得全球化的利益適當地由各個階層共享,避免產生嚴重的貧富懸殊、階級對立的社會失序。

a. 公平與效率-平衡取捨

 以公平來制衡效率,過度注重租稅優惠,優惠浮濫公平脫序。
 以效率來延續公平,過度強調公平僵性,誘因扭曲效率失衡。
b. 遺贈稅制的改革思維-藏富於民、而非藏於富民

 社會公平與經濟效率之互補平衡:維持世代移轉均等,以期延續社會公平。
提昇資產運用效率,降低租稅規避誘因。

 所得稅制與財富稅制之動態均衡:建立最低稅負制是以公平來矯正優惠之浮濫。

改革遺產贈與稅是以效率來制衡公平之僵化。

 最低稅負制與遺贈稅改革的關聯:在遺贈稅改革上,擬建立財富統一稅率,採終生累進,並將最高邊際稅率調整為20%,與最低稅負稅率相同。

c. 高端改革:高財富者遺贈稅率過低,喪失促進世代移轉圴等的功能,形成租稅公平盲點及社會期待嚴重失落

 遺產及贈與稅制為藉租稅手段達成社會公平的最後防線,而除社會公平外,亦應考慮經濟效率之平衡,方符合最適租稅的精神。在金融產品多元化、國際資金流動頻繁及財富規劃管道多元化下,適度調降稅率、減輕稽徵成本及降低規避誘因,原本值得肯定。

 但現行遺產及贈與稅稅率已於2009年2月調降為10%,卻是一項過猶不及的改變。遺贈稅率同時由50% 驟降為10%,減幅高達八成。同時沒有任何配套方案及過渡措施,完全忽略遺產稅與所得稅在資本利得上的關聯,以及贈與稅與所得稅在租稅遵從上的牽制。

 如此低幅的遺贈稅率實在無法達成任何遺贈稅制的功能。 在這個重大而嚴肅的意義上,遺贈稅制名存實亡、形同虛設,使得世代移轉圴等及租稅公平正義的社會期待嚴重失落。

d. 高端改革:建置終生財富移轉稅制,完成遺產贈與兩稅合一

 整合終生財富移轉稅基: 就目前贈與稅課徵是採取年度累進,而非遺產稅的終身累進。在財富移轉稅制的終生累計架構下,將遺產課徵額及贈與課徵額合併累計為終生財富移轉稅基。

 訂立財富移轉統一稅率:在建立財富移轉稅制時,建議制定一項適用於終生累計下財富移轉的統一稅表。在這個稅表中,每個課徵級距是按照財富移轉人終生累積的移轉課徵額包括生前贈與課徵額及死後遺產課徵額,賦予一項特定的邊際稅率。

 未來展望在分離課稅下,對於證交利得的最高邊際稅率應設置在20%的前提下,進而建議以20%為終生財富移轉稅之最高邊際稅率。此一建議是反應財富移轉與資本利得之密切關係,也勾劃出本文對於未來證交所得實施分離課稅的願景。在終生累進的財富移轉架構下,將最高邊際稅率調整為20%。使贈與移轉和遺產移轉受到同等租稅待遇,達到遺贈方式左右對稱、遺贈時點前後一致目標。
e. 全球化、競爭力與輕稅簡政:公司營所稅制的最適策略

 由於資本市場的全球連結、資本所有權的快速移轉,公平指標不易在動態均衡中有效掌握。而市場參與的公平性必須透過金融監理來作合理規範。

 在稅收中立原則下,公司營所稅透過最適租稅的策略運用,降低租稅減免、擴大稅基、調整稅率、減少扭曲,提升產業競爭力與效率。

f. 中端改革

公司營所稅透過,降低租稅減免、擴大稅基、調整稅率結構、減少扭曲,提升產業競爭力與效率。

 公司獲利最終受益者為股東,理論上不宜作為所得重分配之對象,因此,營利事業所得稅之課徵與改革,宜著重於經濟效率與水平公平,提升在全球化過程中的產業競争力。

 在全球化蓬勃發展下,跨國間人員及資本移動日益提高,國際間租稅競爭益形激烈,稅制也應動態改革。配合促產條例相關租稅減免措施落日之契機,若能歸零思考,將有助於對整體所得稅制進行全面性之檢討改革,使之回歸租稅中立性。

 主要改革策略,是藉以擴大稅基換取降低稅率,將有助於營所稅制之透明與健全,可以讓產業間完全競爭,使得市場達到更有效率的均衡,為我國經濟永續發展及國家競爭力提升注入動能。

g. 勵貧脫困動態轉型:EITC 的理念定位

 濟貧扶弱:扶助弱勢的濟貧思維,負所得稅的工資津貼。

 勵貧脫困:提昇工作誘因克服社會福利的道德風險進而脫離貧窮陷阱,提供高額津貼作為進入勞動市場的積極動能。

 動態均衡:運用策略機制分期完成良性循環,以濟貧機制進場提供參與動能,以脫困機制出場成功完成轉型。

h. 公平效率、兼容並進:EITC 的經驗啟示

 EITC之所以能夠獲得美國兩黨的支持而形成極有共識之租稅改革經典之作。

 在民主黨部份,EITC強調對弱勢族群的濟貧紓困,肯定民主黨對於租稅主體的核心價值。

 在共和黨部份,EITC強調對福利收受者的自我提升,肯定共和黨對於強調市場機能的核心價值。

 任何一個成功的租稅改革必須在公共政策的論述中及政治理念的選擇中獲得廣泛的支持,避免兩極化的爭議。

i. 低端改革:傳統社會福利方案只能濟貧未能脫困

 台灣自1995年以來政府透過課稅以及移轉性支出對貧富差距的確有呈現改善效果,只不過台灣目前又需要面對的另一個新問題是勞動人口的貧窮問題,也被稱為工作貧窮〈working poor〉。

 近年來擁有完善之社會福利的西方國家逐漸由傳統的社會福利概念轉變為工作福利。傳統的社會福利通常是政府直接針對個人所需透過移轉性支出而給予援助,並未考慮他們是否有工作能力。傳統的社會福利若又加上傳統的所得稅制的話就會忽略了位於貧窮線邊緣的工作貧窮族群。

 為了解決工作貧窮族群的問題,有些學者提出了負所得稅制此辦法,但實施的國家政府並不多。負所得稅率會隨著個人的實際收入增加而減少。相反的,因為收入越低,從政府所得到的負所得稅額補貼就會越多導致增加勞動供給誘因降低,造成有些貧窮家庭對於政府社會福利制度的過度依賴。

j. 低端改革:建構個人所得稅工資抵稅額制,達成對低所得者之濟貧與脫困並進
 進場機制:提供參與勞動市場的積極動能。在進場期間工資所得的上限之下,擬以特定邊際比率對工作所得進行貼補,即負所得稅制。而在適度提供濟貧福利的同時,提昇工作誘因與尊嚴,產生激勵工作的動能。

 續場機制:保持工作誘因持續穩定勞動參與。在超過進場機制所得上限及未滿退場機制所得下限之間,能穩定勞動參與意願。在平盤期間不再持續貼補,亦不開始回吐,進而保持工作誘因。

 出場機制:脫離貧困且成功轉型。在退場期間對超過下限的工作所得擬以特定邊際比率進行回吐。達到回吐上限之後,表示已脫離貧困成功轉型,完成濟貧脫困的政策目標。

B. 勞工輔導興高等教育政策

全球化不僅帶動資金的交流,也會帶動人才的交流,因此全球化對於國內的勞動市場將有一定的衝擊,如何就全球化的架構中預期人力資源的調配所造成勞動市場的新的秩序及結構,是未來勞工政策及就業輔導時所必須深思熟慮的。而在同一意義上,如何針對未來全球化對人才培育作策略性的有效評估,進而重新檢視我們教育體系,尤其對高等教育的國際化政策,必須要有更為積極而審慎的思維。

a. 高等教育政策思維

 近年來,臺灣的就業情況持續惡化,近兩年雖略有改善,但失業率仍在4.29%的高水準。

 高教育程度的員工占全體失業人口的比例也在上升,是各教育程度中失業人口比例最高的一組。

 在經濟全球化、自由化與國際分工的大趨勢下,臺灣的企業把生產線大量外移以追求低成本時,不僅作業員的工作機會外移,中低層管理員的就業機會也受到了影響。

 我國的低技術、低教育水準員工被迫須與中國大陸與東南亞國家的低工資員工相競爭,以致雖然他們的教育水準與生產力都在提升,但是薪資水準卻停滯不前。

 在知識經濟的大趨勢下,企業需要以較高薪資吸引高創意、高技術的員工,否則將面臨被高薪挖角、人才流失的危機;相對之下,中階層員工在供過於求的情況下便淪為低薪工作者,兩極化市場的發展造成臺灣一般員工的平均薪資不漲反降。

 面對失業率不斷上升,實質所得下降,所得分配惡化,人才外流的困境。要扭轉此不利的趨勢,重新向前邁進並趕上其他先進國家,我國必須要改變思維,提出有效的勞工與教育政策。面對失業率不斷上升,實質所得下降,所得分配惡化,人才外流的困境。要扭轉此不利的趨勢,重新向前邁進並趕上其他先進國家,我國必須要改變思維,提出有效的勞工與教育政策。

b. 政策建議:發展綠色經濟,創造綠色優質工作

 政府ECFA之簽訂,開拓大陸內需市場,維繫依賴大陸出口甚大的石化、鋼鐵、機械與汽車零組件的國際競爭力,吸引臺商回臺投資,建立臺灣成為亞太營運樞紐。

 政府訂定六大新興產業的發展方向,使臺灣的產業多元化,一同開發國內外需求,減少本國經濟對外銷市場的過分依賴,減低我國經濟與勞動市場受國際經濟波動的影響。

 同時也希望透過這六大新興產業包括生物科技、綠色能源、精緻農業、觀光旅遊、醫療照護與文化創意的推動,為國人創造出大量的優質工作機會,提升國人薪資與所得水準,平均所得分配。

c. 政策建議:建立一個彈性與安全兼具的勞動市場

 修改就業保險法:在今日失業人口結構、產業結構與貿易結構均改變時,政府需針對不同教育程度的員工擬訂不同的失業政策,以符合他們的實際需求。

 善用免稅或退稅的方式去鼓勵企業創造就業機會,而不是目前這種只在政府公部門或教育機構要求各單位擠出一些救濟性的工作機會給失業人士的方式。

 政府應打破現有教育、工作、退休三階段的職業生涯與勞動市場制度,建造一個以生命週期為主軸的職業生涯與勞動市場制度,從長期的觀點及人生的生命週期觀點,達成彈性、安全兼具的勞動市場目的。例如:給予員工帶薪或無薪的進修假期,員工工作七年或十年後,可有一年或六個月帶薪長假,以便專心進修,提升其知識、技術與人力資本。

d. 政策建議:在兩岸與國際之頻繁互動下,教育與人才培育方向應有全新作法

 臺灣在育才、留才與攬才上應建立起全面性的人才培育政策網,並發展成為亞太地區的優秀人才聚集中心。

 在留才與攬才上必須有良好的基礎措施及法令鬆綁以靈活晉用人才,並參照國際水準來推動彈性薪資制度,協助籌措外加的資源。

 在育才上,本國學生一向欠缺多元文化訓練,外語能力普遍不佳,對全球布局與培育全球移動人才相當不利,應在教育內容上針對這些缺點盡速改革。

 高等教育國際化趨勢與兩岸互動已不可免,應在招收國際生、陸生,以及擴大出國留學等多元人才培育上,擬訂均衡政策;教育內容也應能反映國際、社會與產業之變化及需求,並在此基礎上予以調整。

e. 政策建議:大學經營自主化,培育世界一流人才

 進入知識經濟時代,決定經濟發展的因素是足夠的優質人力。
 所謂優質人力,並非指勞動人口的教育程度,而是指勞動人口中具創意、領導能力、專業與世界觀人才的比例。

 我們主張政府能寬籌教育經費、鬆綁學雜費限制、擴大大學自主空間、進行各項大學評鑑、協助增強國際互動、建立獨立自主的大學制度,使其能發揮充份的競爭力,成為全球頂尖大學,培養21世紀企業所需具創意之傑出人才。

伍、 結語-全球化的機會與挑戰

全球化給台灣帶來的機會和成功,透過提升國家競爭力,創造高度價值,實現全球化機會帶來的成功,無論在金融創新、產業發展、環保永續及經貿發展,應形成戰略性思維、發展積極的動能。同時全球化無可避免地、也會帶來挑戰和困境。全球化會形成在分配的過程中出現所得差距擴大、貧富懸殊加劇,就業機會差距增加,工作條件比例懸殊,教育資源分配調整失序,勞動市場的爭議不斷。這些負面的後續效應,也將是我們必須盡力去解決重大公共政策議題。