~~摘 要~~                  
   隨著《海峽兩國服務貿易協議》的簽署,兩國建設業的交流與合作進一步加強,如何對兩國營建廠商進行品質監管成為重要議題。本文旨在分析中國與臺灣建設工程品質監管制度的背景與相關立法制度的沿革,並將兩國目前現行的建設工程品質監管制度進行對比研究,希望能成為兩國建設工程品質監管立法工作互相借鑒提出建議和對策。
在海峽兩國文化、經濟交流日益加深,兩國的合作領域不斷拓寬。2013年6月21日,兩國海基會與海協會簽署了《海峽兩國服務貿易協議》,其中建築業的開放規定,台資入股業者在中國可投標工程,台灣對中國開放營造業、裝修,該規定標誌著台灣建設商來中國承攬業務已是大勢所趨,中國的營造廠商與裝修單位亦可到台灣來承攬業務。由於兩國的法律體系有所不同,如何對兩國營建廠商承攬業務之實施工程品質監管,誠為兩國當前急需研究解決的課題。本文從品質監管立法的角度出發,對中國地區與台灣地區建設工程品質監管立法制度進行了較為全面的對比研究,期望對促進兩國交流合和中國地區建設工程品質監管立法體制的改革提供一些有益的建議。
~~研究的背景及目的~~
一般而言,在美國採用的是政府直接參與微觀層次工程品質(中國稱為質量)監督的監督模式,主要表現在政府主管部門直接參與工程建設專案品質的監督和檢查。在美國,政府參加工程專案品質監督檢查的人員分為兩類:一類是政府檢查人員;另一類是政府臨時聘請或要求業主聘請的,其㫮屬於政府認可且領有專業人員。這類監督檢查人員都直接參與每項重要工序和每個分部、分項工程的檢查驗收,認定合格後,方可進行下一項工序。工程材料、施工品質的檢驗都由相對獨立的法定或經認可的檢測機構執行,在所有監督檢查中,又以地下、基礎工程和主體結構的隱蔽工程為重點。
在法國的品質監督模式,其特點是政府不直接參與微觀層次工程品質的監督。即法國政府主管部門,不直接參與工程專案的品質監督檢查,而主要是運用法律、市場及經濟手段,促使建築企業提高工程品質。這種監督模式在完整的法規基礎上,依靠獨立的品質檢查公司完成。檢查公司必須保持其第三方客觀公正地位,品質檢查公司不得在國內參與品質監管以㚈的任何商業活動。
在台灣的建築工程品質主要實行從勘驗制度。其必須申報勘驗之部分,時限及內容規定,共有五個項目內容:一是放樣勘驗;二是擋土牆安全維護措施勘驗;三是主要構造施工勘驗;四是主要設備勘驗;五是竣工勘驗。於申報勘驗前,應由承造人及其專任工程人員(技師)先行勘驗,並經監造人勘驗合格且會同簽章,交由承迼人檢具勘驗申報檔(隨身碟或光碟),按規定時限向有關主管建築機申報後,方得繼續下個階段施工。
本文亦對國外各地區建設工作品質監管制度進行了研究,本國似乎尚無建設工程品質監管立法制度的研究,即沒有從法律層面思考工程監管相關問題。以下本文將藉《海峽兩國貿易協議》簽署的契機,從兩國品質監管制度的立法角度出發,研究兩國相關法律法規的優缺點,指出兩國互相借鑒學習與改正的地方,以促進兩國建設業更好的發展。

中華人民共和建設工程質量監管制度

~中國建設質量管制制度之背景~
中國在建國初期,國家實行計劃經濟體制,其政府直接投資和監督工程建設專案。即投資與籌建一體、籌建與實施一體及實施與與監督一體的三位一體模式,此際,政府被廣大人民群眾視為是工程品質的「直接責任者」。從中國的建國初期到50年代,施工質量實行單一檢查制度,由施工企業個體自行負責質量管制,缺少監督的觀念。從1958年到1966年,由建設單位參與質量管制,建設工程質量監督實行由建設單位驗收的制度,即由施工單位內部實行質量控制,建設單位對工程質量進行檢查驗收。
1988年,原建設部頒發了「關於開展建設監理工作的通知」,在工程建設領域開始開展工程監理試點工作;為了使建設監理試點工作有所遵循,建設監理司與試點城市和部門共同擬訂了「關於開展建設監理試點工作的若干意見規則」;1995年由建設部和國家計委聯合頒發的「工程建設監理規定」,標誌著工程監理制度開始了全面發展。工程監理制度的確立,為中國的工程質量引入了社會監督方式。

~中國關於工程質量制度的立法沿革~
按照法律法規層級劃分,與工程質量管制相關的現行法律有十幾部,如「中華人民共和國標準化法」、「中華人民共和國產品資量法」等;現行法規共四部,分別是「建設工程質量管制條例(2000年)」以及「招標投標法實施條例(2011年)」。

中國地區「建築法」頒佈之前,建築業並無專門法律法規對建設工程各參與方的質量責任作出規定,雖然1984年的「關於改革建築業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定」在中國確立了質量監督制度,可是工程質量責任不明確,政府的監督工作推行也將受阻。為了加強監督管理,明確建築工程質量責任,1987年1月22日,中國國務院城鄉建設環境保護部頒發了位階屬於部門規章的「建築工程質量責任暫行規定」,規定將勘查單位、設計單位、建築施工企業、建築構造配件生產單位和建築材料設備供應單位的質量責任予於明確的規範。這是首次為解決工程質量責任爭議與糾紛提供了明確的依據。進一步明確政府的監督管理:各地建築主管部門負責管理及監督夲地區建築工程質量和建築構配件質量;各級質量監督站負責監督夲地區除大、中型工業、交通建設專案,由建設單位負責監督檢查。

程質量監督制度的實行對提高中國工程質量有劃時代的意義,但是隨著中國地區經濟體制市場化逐漸加深,原來的政府監督模式缺乏有效的規範與指導,1990年,「建設工程質量監督管理規定」的頒佈,標誌著中國政府層面的品質監督管理歩入規範化軌道。該規定指出質量監督站實行站長負責制,明確了監督站的工作內容、許可權與責任,監督費的管理與應用。前開規定使政府的監督工作有章法可循,中國地區的工程質量監督制度得到進一步的完善。

改革開放以來,中國適時地制定了建設領域中各種法律、法規和規章以適應體制改革的需要。為了加強對建設工程質量的監督管理,明確建設工程質量責任,保障參與建設工程各方的合法權利,維護建築市場秩序。於1993年,建設部頒佈了「建設工程質量管制辦法」,同時1987年颁佈的「建築工程質量責任暫行規定」廢止。該辦法彌補了「建築工程質量責任暫行規定」的不足。進一步規定了建設單位的質量責任與義務,並將原來各單位經理、廠長對工程質量負責制度改為由單位員責制,由於質量缺陷造成的經濟責任由單位承擔更合情合理,並且損害賠償更有保障。該辦法也詳細規定了建設工程質量保修期限,也為施工單位的維修責任提供了詳細指導。

為了加強政府對建築活動的監管,保持良好的市場秩序,1997年11月1日,中華人民共和國第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議審議通過了「中華人民共和國建築法」(以下簡稱「建築法」),該法自1998年3月1日起實行。「建築法」是中國第一部建築業專門法律,其內容涉及從事建築行業的各方主體責任與義務規定,明確了建設工程實行質量保修制度,是對建築業規定最全面的一部法律。「建築法」第六章即為「建設工程質量管制」。該法主要從建設企業的資質管理、禁止轉包(主體結構必須自己承建)和建築工程質量的終身制等幾個方面著手,對建築工程質量進行了嚴格的規定。2000年1月30日,中國國務院頒佈了「建設工程質量管制條例」,該條例是「建築法」的配套法規,它對建設行為主體的有關責任和義務作出了十分明確的規定,明確國家實行建設工程質量管理制度。至此,在法規和管理制度上,中國建立了由政府、業主及其代表監理單位和實際參與建設單位三個層次構成的建設工程質量監督管理體系。「建築法」與「建設工程質量管制條例」的頒佈標誌著中國建築行業的發展進入了法制軌道,是建築業法制建設的里程碑,對保證工程質量和促進行業健康發展具有重要的意義。

中華民國公共工程施工品質制度

~台灣的工程品質制度背景~

臺灣的公共工程為民生建設的拫本,不僅攸關全民福祉,更能帶動經濟的復興,而工程品質更是衡量一個地方發展程度的指標。但是,公共工程不像一般的製造業,其最大的差異乃是先訂約後施作,而且幾乎長時間在戶外進行拖工,品質的良劣往往必須䓁到工程結束後或是長期的使用方能判定,業主無法於交易前立即看到工程的品質會是如何,必須透過品質管制制度的執行對公共工程品質尤為重要。

確認工程品質管制工作執行的效果,並督促主辦單位及承包商落實品質管制,實施施工品質評量制度,成為提升工程品質的重要課題。1993年,中華民國行政院頒佈了「公共工程品質評鑑制度」,明確建設工程實行三級品質管制制度,引人了政府監管的機制,即第三層級主管機關的工程施工品質評鑑制度。所謂工程評鑑制度系由有別於傳統的品質管制方式,依適當的品質評鑑準則,利用制度化、系統化、科學化的方法,對評鑑專案實施抽樣評估,經匯總各評鑑專案成績後,評定工程品質的等級,並給予適當的奬懲措施,以落實品質管制。主管機關執行工程品質評鑑,評定施工品質的優劣等級。評鑑結果可供作為主辦工程單位考評的依據,並可作為改進承包商品管作業㞋評鑑優良廠商的参考,藉以督促主辦工程單位及承包商落實品質管制,達成提升工程品質之目標。

~中華民國工程品質制度的立法沿革~

臺灣有關建築業的立法工作起步比較早,在1971年就公佈了全文共105條的建築管理基本法律「建築法」,該法第13條第二款規定:「建築物設計人及監造人為建築師,以依法登記開業之建築師為限。但有關建築物結構與設備等專業工程部分,除五層以下非供公衆使用之建築物外,應由承辦建築師交由依法登記開業之專業技師負責辦理,建築師並負連帶責任」。由上述條文可知,建築師受業主委託設計建築物,建築師是法定監造人。建築監造制度是補充於行政監管制度的一種預防性介入措施。但不是所有建築物都必須強制進行監造,臺灣「建築法」第十六條規定:「建築物造價在一定金額以下或規模在一定以下者,可以免由建築師設計或監造。前項造價金額或規模標準,由直轄市、縣(市)政府於建築管理規則中規定」。以臺北市政府為例,依據其公佈的「建築管理自治條例」(2001年)第十條,臺北市無需建築師監造的建築物,其設定之條件為:一.非公衆使用之平房,二.總樓地板面積在60平方米,三.簷高在3.5米以下。

為什麼了使參與實際工程施工任務的所有成員,均能認識工程品質的重要性,在施工過程中,應當有系統化的管理,有效的管理歩驟,完善建設工程品質,達到規範標準與要求。1993年10月,臺灣行政院頒佈了「公共工程施工品質管制制度」,建立了:1.第一層為承包廠商的施工品質的管制系統;2.第二層是主辦工程單位的施工品質保證系統;及3.第三層為主管機關的施工品質評鑑制度三個層級的品質管制架構,即三級品管制度。這種工程施工品質評鑑制度在日本、香港及新加坡等實際施行的結果,效果特別顯著。在行政院公共工程委員會之大力推動下,行政院頒佈了「公共工程品質管制制度」,積極實施公共工程施工品質評鑑。工程施工品質的評鑑基於「品質是設計出來的、品質是看得見的」和「品質是可以驗證出來」的理念,由獨立公正的具有專業之第三者,以公平、客觀的評鑑標準,針對己完成施工之專案,以抽樣調查方式評估,並評定其優劣等級。工程施工品質評鑑之意義並非取代原有監造體系功能與職責,而是與施工品質系統相輔相成,以確保施工品質。2002年2月,中華民國「政府採購法」第70條第三款的規定,將第三層級的品質管制修妀為主管機關的施工品質查核機制。

臺灣行政院公共工程委員會為落實公共工程施工品質管制制度,於1996年制定了「公共工程施工品質管制作業要點」,對於公共工程三級品管制度的實施方式加以規範;為強化主管機關查核機制功能,於2002年發佈「工程施工查核小組組識準則」及「工程施工查核小組作業辦法」兩個子法;為使工程施工查核小組定期撿查工程品質及進度等事宜,有效發揮查核功能,2003年頒佈了「工程施工查核小組績效考核作業要點」。

公共工程品質攸關民眾生活福祉;2002年,我國引進全民監督的機制,頒佈了「全民監督公共工程實施方案」,該方案除了提升公共工程施工品質外,還首次提到全民監督的慨念,以民間力量監督政府施政,協助政府部門及早發現相關缺失,並謀求改善,以彰顯政府重視民眾的心聲,共創優公共工程建設的決心。「全民監督公共工程實施方案」中公佈了公衆通報的具體網址、專線電話、傳真和信函郵寄的位址,保證民眾通報管道的通暢,真正參與到品質監管體系中,使工程的實體品質與各層級的品質監管行為在全體人民群眾的監督之下進行,為確保工程品質起到了一定的作用。

我國對建築管理的態度是否注重細節的執行,法律規定得非常細緻繁多,對建築從業人員執業的限制也較多,例如有「營造業法」對營造廠商的行為,權力和責任進行約定;「建築師法」和「技師法」對建築師和技師的執業範圍、權力和責任又有相應的約束。(待續)